Brasil, Uma Sociedade Aberta (Tele)Informatizada
A Sociedade Aberta (Tele)Informatizada

Os Serviços Públicos de Telecomunicações
por
Cesar Rômulo Silveira Neto
INFORMENTO Consultores Associados Ltda.
Rio de Janeiro, 26 de setembro de 1986



Há uma multiplicidade de questões que poderiam ser abordadas neste texto. Desde as de natureza filosófica até as mais pragmáticas. Todas comportando um alentado apanhado histórico.

Quanto aos apanhados históricos, remeteremos o leitor aos livros apropriados. Editados pela TELEBRÁS, pela EMBRATEL e outros que tais.

Ao invés de nos afogarmos nessa massa histórica, relevante não negamos, preferimos tentar organizar um esquema analítico e interpretativo dessa multiplicidade de questões multifacetadas que estão sendo colocadas, debatidas e que afetarão gravemente a Política de Exploração dos Serviços de Telecomunicações e de (Tele)Informática Brasileiros e que, em consequência, poderão afetar, profundamente, o desempenho e o estatuto empresarial da EMBRATEL.

Somente após termos construído este esquema analítico e interpretativo é que nos aventuraremos a percorrer esta miríade de questões para melhor compreendê-las e, eventualmente, apontar tendências, sugerir procedimentos ou, até mesmo, soluções.

As Fontes de Aquecimento do Questionamento
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A maioria das questões que estão sendo colocadas em debate e até mesmo as posições já assumidas e defendidas são, a nosso ver, provocadas pela combinação dos seguintes fenômenos:

  1. Reflexo das profundas modificações introduzidas na Política de Exploração dos Serviços Públicos de Telecomunicações dos Estados Unidos e, logo depois, na de alguns países da Europa Ocidental e do Japão, principalmente as referentes à desregulação e à privatização de Serviços;
  2. Pressão anti-estatizante de significativos segmentos de nossa sociedade em favor da privatização de algumas atividades hoje desenvolvidas pelo Estado Brasileiro;
  3. Reconfiguração da estrutura de poder: com o término do período dos Governos Revolucionários houve um natural aumento do poder da classe política concomitantemente a uma redução do poder da tecnocracia estatal;
  4. Proximidade da eleição e da instalação do Congresso Constituinte;
  5. Entrechoque de grupos de interesses poderosos, inclusive estrangeiros, pela conquista de novos mercados criados com a integração das telecomunicações com a informática;
  6. Convergência das telecomunicações com a informática no domínio tecnológico/serviços e divergência no domínio político/ industrial;
  7. Fim da Era Industrial e Início da Era dos Serviços, baseada na integração das tecnologias de informática e de telecomunicações;
  8. Crise financeira do Governo Federal, provocando congelamento de tarifas, limitando investimentos, restringindo créditos e acesso ao mercado de capitais e "confiscando" recursos (FNT), combinada com o aumento das pressões trabalhistas/sindicais;

Aparece muito claro para nós que estas fontes continuarão a aquecer os debates por muito tempo. Em consequência, governantes, dirigentes e gerentes do Setor de Telecomunicações, deverão ter a máxima serenidade e sabedoria para manter o crescimento, a estabilidade, o desempenho e a qualidade dos serviços prestados aos usuários dos serviços públicos de telecomunicações.

Este é, a nosso ver, um momento de união para a construção de um novo "projeto" para o nosso Setor. "Projeto" que, se bem definido, a grande maioria dos "jogadores" em cena poderá sair ganhando. Do contrário, haverá uma grande perda generalizada, mesmo que alguns poucos ganhem alguma coisa.

Esta é a nossa avaliação do momento que vivemos.

Momento salutar, por sinal.

As Principais Questões em Cena
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Procuraremos apresentar as principais questões na cena brasileira referentes à problemática dos Serviços Públicos de Telecomunicações, agora associados à Informática, de forma a mais esquemática possível. Com esta esquematização estaremos tentando desvelar as principais dimensões que poderão ser utilizadas para bem-caracterizar as questões em cena e, se formos felizes, apontar caminhos e soluções.

Numa primeira aproximação, sujeita ainda a críticas e aperfeiçoamentos, pensamos as seguintes dimensões:

Quanto à "Definição dos Serviços":

Serviços Públicos?
Serviços de Comunicações? Social?
Serviços de Telecomunicações?
Serviços de Teleinformação?
Serviços de Telemática?
Serviços de Radiodifusão?
Serviços de TVdifusão?
Serviços de TV por Cabos?
Serviços Video-Texto?
Serviços de Teletexto?
Fluxo de Dados Transfronteira?
Etc.

Quanto ao "Poder de Decisão":

Estrangeiro; ou
Nacional;

Estatal; ou
Privado;

Quanto ao "Regime de Prestação/Exploração":

Concedido; ou

Monopólio; ou

Estatal; ou
Privado;

Competição

Livre Iniciativa;

Quanto ao "Estatuto Empresarial":

Administração Direta; ou
Autarquia; ou
Empresa Pública; ou
Empresa de Economia Mista; ou
Empresa Privada;

Limitada; ou
Sociedade Anônima;

Fechada; ou
Aberta;

De direito; ou
De fato;

Quanto à "Verticalização dos Serviços":

Verticalizados;
Não Verticalizados;

Quanto à "Produção Tecnológica":

Promove a Tecnologia Nacional; ou
Incentiva a Tecnologia Nacional; ou
Privilegia a Tecnologia Nacional; ou
Neutro em relação à Tecnologia Nacional; ou
Privilegia a Tecnologia Estrangeira;

Quanto à "Produção Industrial":

Promove a Indústria Nacional; ou
Incentiva a Indústria Nacional; ou
Privilegia a Indústria Nacional; ou
Neutro em relação à Indústria Nacional; ou
Privilegia a Indústria Estrangeira;

Quanto à "Produção de Software":

Promove a Produção de Software Nacional; ou
Incentiva a Produção de Software Nacional; ou
Privilegia a Produção de Software Nacional; ou
Neutro em relação à Produção de Software Nacional; Privilegia a Produção de Software Estrangeira;

Quanto ao "Desenvolvimento de Recursos Humanos"

Quanto à "Estrutura e o Regime de Gestão Empresarial"

Entendemos que a formulação de proposições claras, precisas e coerentes, para cada uma das dimensões arroladas definiria, univocamente, uma Política Nacional de Prestação de Serviços Públicos de Telecomunicações e de (Tele)Informação.

Resta trabalhar na forma e no modo de se implantar tal política.

Trabalho para ser desenvolvido em outro tempo e outro local ou, talvez, por outra gente. Deixamos aí uma sugestão para a EMBRATEL: tanto uma quanto a outra.

A Situação Nacional Atual
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Procuraremos agora, em breves pinceladas, descrever a situação atual da Política Brasileira de Prestação (ou Exploração?) de Serviços Públicos de Telecomunicações utilizando o esquema analítico construído no item anterior. Qual seja:

Segundo o então presidente da TELEBRÁS, Cmte. Euclides Quandt de Oliveira /R25/: "para que se possa efetuar fundamentalmente a revisão da legislação, torna-se necessário, no entanto, que um certo número de conceitos e definições, sobre os quais passaram a haver diferentes pontos-de-vista, sejam discutidos e analisados em busca de uma unidade de interpretação".

Fazemos nossas as palavras do Ministro Quandt.

Elas permanecem mais que atuais.

Proféticas!

Antes de qualquer formulação política é de fundamental importância que os "conceitos" e as "definições" sejam bem-definidos, de preferência, tecnicamente.

O poder de decisão é nacional, sendo expressa na Constituição da República desde a de 1946; e daí para a frente e para baixo em Leis, Decretos-Lei, Portarias e Exposições de Motivos Ministeriais aprovadas pelo Presidente da República.

Segundo o então presidente da TELEBRÁS, Gen. José Antônio de Alencastro e Silva /R1/: "A partir da promulgação do Código Brasileiro de Telecomunicações inicia-se um processo contínuo no sentido de atribuir ao Estado a exploração dos serviços de telecomunicações"; ou ainda "O nosso País vem tomando sucessivas medidas no sentido de consolidar o monopólio estatal na exploração dos serviços de telecomunicações".

O monopólio estatal é ainda sentido de consolidação pois algumas empresas privadas ainda exploram os serviços até perto do ano 2000, quando vencem os prazos de concessão.

A afirmativa acima é válida para todos os serviços de telecomunicações? Temos dúvidas, pois os "conceitos" e "definições" não estão claramente definidos.

Na sua grande maioria Sociedades Anônimas, algumas Abertas, mas só de Direito. Pois de "fato" todas são flagrantemente "fechadas" e dirigidas de forma centralizada pelo Governo Federal, através do Ministério das Comunicações e da TELEBRÁS;

As empresas estatais exploradoras dos serviços básicos acreditam que detém também o privilégio da exploração das redes de valor adicionado, embora estejam sendo contestados por muitos interesses privados.

Quanto à extensão, a EMBRATEL vem reinvidicando a exclusividade da exploração da comunicação de dados (modem a modem) através das redes especializadas. Mesmo esta posição está sendo revista em função do aparecimento de novos equipamentos como o mutiplex estatístico e como os processadores que possuem modens embutidos;

O CPqD da TELEBRÁS conduz todo o processo de desenvolvimento tecnológico desde 1976, coordenando esforços com as indústrias nacionais, universidades e empresas operadoras do Sistema TELEBRÁS em um bem entrosado mecanismo interativo /R27/.

A Política de Compras do Sistema de TELEBRÁS ainda não está bem integrado a este esforço de produção tecnológica.

Novamente recorrendo às palavras do Gen. Alencastro: "Temos um pensamento sobre quem será o grande beneficiário desta desregulação (nos Estados Unidos). É o próprio país americano que, liberando a IBM para atuar em telecomunicações e retirando da AT&T o peso das operadoras dos serviços locais e regionais e permitindo-lhe atuar na informática, deu origem à maior competição tecnológica do século - cada uma delas investe mais de 2 bilhões de dólares em pesquisa e desenvolvimento. O resultado desta competição será a grande arma desta guerra que os analistas franceses afirmam estar declarada entre os Estados Unidos, o Japão e a Europa" /R1/.

Quanto gastamos no desenvolvimento científico e tecnológico?

Precisamos de muito.

De muito mais.

"Em junho de 1978 foi publicada a Portaria Ministerial 622 que, além de estatuir instrumentos e procedimentos regulares do desenvolvimento tecnológico e industrial do Setor, explicitou as diretrizes básicas orientadoras da aquisição de equipamentos por parte do Sistema TELEBRÁS" /R27/.

Atualmente mais de 120 empresas industriais são fornecedoras de equipamentos e partes para o Sistema Nacional de Telecomunicações: 31 delas têm capital social com valor acima de 1 milhão de dólares. Com 3 exceções, todas têm participação de capital nacional majoritário ou total" /R27/.

Essas indústrias entregam, anualmente, ao setor público e privado das telecomuniocações no Brasil equipamentos no valor equivalente a 750 milhões de dólares e a dependência de insumos importados é mínima" /R27/.

Os novos equipamentos e sistemas com base em técnicas digitais demandam um grande esforço de desenvolvimento e manutenção de "softwares"; há uma grande demanda; não há nenhuma política estabelecida para a produção nacional de "softwares".

Nos itens a seguir teceremos comentários a respeito.

Nos itens a seguir teceremos comentários a respeito.

O Cenário Constituinte
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Com a perspectiva de um Congresso Constituinte em breve futuro, não há dúvidas que estas questões serão colocadas em debate e, face aos seus resultados, poderão trazer profundas consequências para o Setor.

Não vamos fazer aqui uma análise do mérito das alternativas mas tão somente, a partir da experiência histórica brasileira, listar o que achamos que irá resultar do debate constitucional.

Achamos altamente provável que:

  1. Venha a ser ratificada a responsabilidade atual do Estado Brasileiro, através do Governo da União, na exploração dos serviços de telecomunicações e que esta responsabilidade se extenda também à (tele)informática;
  2. O "lobby" dos interesses privados agirá em sentido contrário, mas dificilmente conseguirá algo mais que introduzir condicionantes ou excepcionalidades genéricas no texto Constitucional. Se isto acontecer, na prática, continuarão a existir as "zonas cinzentas" onde os interesses privados e estatais irão se defrontar mais tarde;
  3. Achamos que o "acordo" nesta direção e sentido se fará em troca de um posicionamento favorável à empresa privada, nacional e multinacional, na "indústria cultural", dos "meios de comunicação de massa", na "indústria da propaganda", no "ensino", etc. Ou seja, os meios em troca do conteúdo;
  4. O regime de monopólio será preservado, pelo menos até a comunicação de dados por rede especializada. Também aqui há ensejo à formação de "zonas cinzentas" levando as partes em conflito a partirem para estratégias dos "fatos consumados";
  5. Consentimento para a verticalização dos serviços pelas empresas estatais mas sem exclusividade;
  6. Será mantido o estatuto empresarial de Sociedade Anônima com controle estatal. A tendência será a forma de capital aberta apenas na forma. Na essência continuará o que é hoje;
  7. Conquanto o comprometimento com a tecnologia e indústria nacional venha a ser no sentido positivo, dificilmente será conseguido consiguinar este comprometimento no texto constitucional. As questões serão resolvidas a nível das políticas administrativas dos setores envolvidos;

Se este cenário vier a se confirmar, como é provável, muito pouco deverá ser mudado em relação ao que hoje existe.

Desta forma as políticas e estratégias do Setor, em particular as da EMBRATEL, podem ser formuladas considerando um cenário sem qualquer descontinuidade contextual/legal a médio prazo.

É possível que a EMBRATEL tenha que reformulá-las mais por força da evolução tecnológica que propriamente por injunções constitucionais, como veremos nos itens a seguir.

Dado que as "zonas cinzas" hoje existentes devem continuar é obrigatório que se considere entre os modos de ação estratégica o "fato consumado". Isto, obviamente, não quer dizer que a EMBRATEL deva ocupar a totalidade das "zonas cinzas" mas apenas aquelas que ela se determinar a ocupar. Precisará fazê-lo por sua própria conta e risco e, acima de tudo, de sua iniciativa, competência e desempenho.

Esperamos que o texto constitucional resolva, definitivamente, a questão política da dualidade das políticas e da administração dos setores da informática e das telecomunicações. Esta questão não pode ficar indefinidamente sem solução, sob pena de purgarmos altos custos sociais /R13/.

De modo geral, o Setor das Telecomunicações tem defendido a permanência desta dualidade. Dualidade que, entretanto, não encontra apoio na racionalidade. Se existe algo de absolutamente unânime em todos os autores que tratam desta problemática é que se torna inexorável a convergência dos dois setores, seja no nível tecnológico seja a nível operacional.

As razões que levam o Setor de Telecomunicações a defender o dualismo são compreensíveis e justificadas, mas decorrem menos de uma racionalidade estrutural do que das peculariedades históricas que deram nascimento aos dois setores.

Dada a inexorabilidade do processo de fusão, achamos que seria mais prudente que o Setor das Telecomunicações, ao invés de uma estratégia defensiva adotasse uma ofensiva.

Estratégia que ensejasse que a fusão se desse sob sua égide, podendo assim melhor fazer valer sua maior experiência e, no mínimo, preservar as prerrogativas já conquistadas.

No entanto, de toda esta análise e especulação surge uma certeza: se as lideranças do Setor (ou as da EMBRATEL) não trabalharem juntas, e urgentemente, na definição de um "projeto comum", ao invés de sermos agentes da transformação social que se avizinha seremos meros pacientes desse processo.

Vendo a banda passar. A banda da história.

Nem mais, nem menos.

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