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O Governo a Serviço da Comunidade

A Participação da Universidade na Promoção da
Melhoria do Transporte Urbano de Passageiros

por
Cesar Rômulo Silveira Neto
Consultor em Desenvolvimento Empresarial
Rio de Janeiro, 4 de novembro de 1987 (*)


A Sociedade Brasileira continua paralizada - perplexa e atônita - pela sua incapacidade de encontrar soluções não triviais para a "Inequação Social de Stanley-Krause".

Esta inequação nos diz que "As tarifas dos serviços de transporte urbano de passageiros têm que ser suficientemente altas para remunerar o investimento feito pelos empresários do setor e, ao mesmo tempo, devem ser suficientemente baixas para não sacrificar as famílias dos usuários de baixa renda" /R16/.

Um enunciado singelo e claro para uma das mais graves e explosivas questões sociais da atualidade urbana brasileira.

1. A Questão do Transporte Urbano de Passageiros

A questão do transporte urbano de passageiros será, neste trabalho, examinada segundo as dimensões básicas da economia política; quais sejam:

1.1. A Dimensão Social

Com o aumento vertiginoso e concentrado da população urbana, o serviço de transporte urbano de passageiros se faz cada vez mais necessário e indispensável ao desenvolvimento da sócio- economia urbana.

A evolução destes serviços pode ser caracterizada pelos seguintes aspectos notáveis:

a) a oferta foi ocorrendo ao sabor da demanda;

b) a oferta foi produzida, na maioria das vezes, por iniciativa e risco de pequenos empresários privados, com pouca ou nenhuma regulação governamental, salvo a tarifária;

c) a demanda cresceu desordenadamente face à ausência de um planejamento urbano mais consistente e abrangente, mormente da relegada integração habitação-trabalho;

d) a demanda/oferta desordenada condicionou a construção de um sistema de transporte irracional do ponto de vista macro-econômico;

e) as pequenas empresas que conseguiram sobreviver nesta selva de irracionalidade se tornaram prósperas e poderosas;

f) os governos, se bem que ainda em escala reduzida, estão se tornando cada vez mais conscientes de que ‚ necessário promover uma radical melhoria dos serviços de transportes urbanos;

g) alguns governos, para justificar a sua incapacidade de promover a melhoria dos serviços com a racionalização do sistema de transporte, sempre que pressionados pela massa de usuários, investem contra os "tubarões do transporte", que contratacam com ameaças de "entregar os serviços para o governo";

Tais fatos não teriam sido ressaltados e trazidos à preocupação de significativos segmentos de nossa sociedade se não tivesse ocorrido a explosão do preço do petróleo combinada com a implosão do poder de compra do salário dos trabalhadores urbanos.

Esta combinação, numa interação sinérgica e sinistra, detonou inúmeras revoltas populares nas principais capitais do país, revoltas que tiveram por epicentro o fenômeno enunciado por "Stanley-Krause".

1.2. A Dimensão Política

No nosso país a questão dos transportes urbanos de passageiros tem sido, invariavelmente, utilizada como instrumento de ação política de grupos das mais diversas colorações e matizes.

Este fenômeno deve-se ao fato de que a grande massa de usuários ‚ presa fácil de manobras de grupos organizados dada a sua baixa capacidade de análise crítica, suscetível, portanto, a soluções demagógicas e ao raciocínio mágico. Mágica no lugar de soluções técnicas. Demagogia no lugar de estudos e pesquisas.

1.3. A Dimensão Econômica

A demanda por serviços de transporte urbano deve ser atendida como sendo de utilidade pública.

Estes serviços devem ser remunerados de modo a cobrir os custos dos serviços prestados, a remuneração do investimento e a expansão e melhoria dos serviços, garantindo o equilíbrio econômico-financeiro dos contratos de concessão, de preferência, sem onerar os orçamentos governamentais.

Obviamente este preceito pressupõe que os investimentos são feitos e o sistema ‚ operado dentro dos mais rigorosos critérios de racionalidade econômica de modo a não onerar o usuário dos serviços. Critérios que deveriam ser atendidos desde o planejamento do desenvolvimento urbano até o controle da execução dos serviços.

Estes critérios de racionalidade econômica são quase sempre deixados à margem dos processos de decisão relativos aos serviços de transporte, pois o seu trato exige mais que simples discursos e raciocínios mágico-demagógicos.

As soluções dadas tendem, invariavelmente, para o repasse dos custos da ineficiência econômica do sistema de transporte para a sociedade como um todo, via mecanismos geradores de inflação: financiamentos subsidiados para compra de ônibus, vale-transporte, subsídios governamentais dados através do "caixa-único", aumento do prazo para pagamento do combustível, redução de impostos, manipulação da idade média da frota encarroçada, modelos de custos e tarifas inadequados, etc.

Ou, o que é ainda pior e mais grave: a "estatização" - real ou aparente - das empresas privadas. "Estatização" que promove a plena e total socialização da ineficiência econômica combinada com a total e definitiva impossibilidade de se estabelecer e cobrar a responsabilidade dos que falam em nome do "Estado" todo poderoso, quase sempre escondendo a incompetência sob mantos protetores.

1.4. A Dimensão Institucional

Num primeiro exame da racionalidade dos sistemas que suportam os serviços de tranposte urbano verifica-se a "babel" de competências governamentais neste setor.

Tal fato pode ser comprovado pela simples tentativa de se estabelecer o nível - se federal, estadual ou municipal - do órgão que é responsável pelo exercício das funções de definição do sistema, de seleção da concessionária, de contratação da concessionária, do controle da operação do sistema, da definição de tarifas, da avaliação do desempenho do sistema para cada um dos modos de transporte: rodoviário, metroviário, ferroviário, aquaviário e aeroviário.

Uma verdadeira "babel" de competências governamentais para regular e apoiar um serviço que, para ser econômico, precisa, pelo menos, ser prestado com um sistema integrado. E, neste emaranhado de órgãos e funções, quem é o responsável pela busca da racionalidade econômica do sistema como um todo?

O povo em geral, por certo ...

1.5. A Dimensão Cultural

A par de todas as dimensões já consideradas, todas de grande relevância, pontifica a dimensão cultural.

Uma dimensão por demais abstrata mas de fundamental importância para a busca da racionalidade econômica do sistema de transporte urbano de passageiros.

Fundamental por ser a dimensão que regula todo o relacionamento psico-sociológico mantido entre os profissionais das empresas permissionárias e os dos órgãos governamentais reguladores dos serviços.

Mesmo sendo profissionais de grande competência em suas esferas de atuação - técnicos em geral - não percebem que as suas formações são essencialmente díspares.

De um lado profissionais formados e forjados pela luta diária da sobrevivência econômica. De outro lado, profissionais formados pelas melhores universidades, nacionais e estrangeiras, e forjados pelo serviço público. Processos vividos que forjaram profissionais competentes mas com referenciais, valores e vontades completamente diferentes.

Estas diferenças fazem com que as visões de mundo, os projetos de vida e os comportamentos - individuais e de grupo - cheguem a ser considerados, de parte a parte, como frontalmente antagônicos, até mesmo como irreconciliáveis.

No entanto, a imperiosa necessidade de se atender, com um mínimo de qualidade, a demanda do público usuário ainda os une.

Até quando?

2. A Promoção da Melhoria dos Serviços

Um fato alentador é o de que amplos segmentos de nossa sociedade estão plenamente de acordo que é de fundamental importância que se solucione a grave questão social do transporte urbano de passageiros.

No entanto, são poucos os que reconhecem ter alguma responsabilidade no processo de promoção da melhoria desses serviços. Menos ainda os que assumem ser o "sujeito da ação" deste processo.

Felizmente algumas vozes que buscam determinar as soluções não triviais da "Inequação Social de Stanley-Krause" já se fazem ouvir. Algumas delas estiveram presentes na Comissão de Economia da ANTP quando apresentaram sugestões para o texto da nova constituição federal /R2/.

A posição defendida por estes pregadores pode ser sintetizada na proposição de "que o processo de determinação das possíveis soluções não triviais desta inequação passa, necessariamente, pela discussão, numa primeira instância, dos aspectos sócio-políticos e sócio-econômicos mais fundamentais do atual modelo de prestação de serviços de transporte urbano de passageiros; e, numa segunda instância, dos atuais modelos de desenvolvimento urbano e rural" /R2/.

A melhoria dos serviços de transporte urbano não ocorrer a menos que se racionalize o sistema que suporta a prestação destes serviços. E para que esta racionalização seja bem sucedida é necessário que seja feita uma revisão profunda dos fundamentos dos modelos sócio-político e sócio-econômico que regulam os serviços concedidos; e, num segundo instante, é indispensável que sejam redefinidas as funções do transporte dentro dos modelos de desenvolvimento urbano.

No entanto, esta transformação só ter sucesso se for empreendido, simultaneamente a estas revisões e redefinições, um profundo questionamento das raízes culturais que estão a fundar e a nortear o perceber, o pensar, o conceber e o agir dos principais agentes da prestação deste serviço urbano de utilidade pública.

Questionar as raízes culturais para desvelar os referenciais, os valores e as vontades díspares que permeiam esta questão social.

Desvelar para construir mecanismos adequados de comunicação e de negociação que permitam a construção de referenciais, de valores e de vontades comuns.

Mecanismos que acelerem o ajustamento de percepções, a compreensão de valores, a negociação de vontades e a coordenação de ações, necessariamente coletivas.

São estas as questões de base que precisam ser urgente e adequadamente tratadas para que se viabilize a construção de um espaço de possibilidades onde possam ser encontradas as soluções não triviais da "Inequação Social de Stanley-Krause".

E, no cenário nacional, uma das poucas instituições, talvez a única, que pode vir a assumir a liderança do processo de construção deste espaço de possibilidades ‚ a universidade brasileira. Universidade que está a renascer das cinzas para dar a sua contribuição ao desenvolvimento nacional que se deseja cada vez mais auto-sustentado.

No caso do Estado do Rio de Janeiro - um caso de rara complexidade - a Pontifícia Universidade Católica - a PUC/RJ - poderia vir a assumir este desafio, face a sua longa e bem sucedida experiência em fundar o ensino e a pesquisa tecnológica em bases humanistas e cristãs.

Sem estes fundamentos o esforço será em vão.

A crise se agravará!

3. A Participação da Universidade na Melhoria dos Serviços

Para dar um cunho mais "pragmático" às idéias apresentadas, serão feitas a seguir algumas considerações que, apesar de tomarem como ponto de referência a PUC/RJ, são válidas para toda e qualquer universidade que venha dando um sentido humanista ao ensino e à pesquisa tecnológica.

3.1. A Construção de um "Espaço-de-Possibilidades"

A PUC/RJ poder contribuir significativamente para promoção da melhoria dos serviços de tranporte urbano se agir como um "sujeito da ação indutor" do processo de construção de um espaço de possibilidades onde possam vir a ser encontradas as soluções não triviais da "Inequação Social de Stanley-Krause".

A formação deste "sujeito da ação indutor" poder ser feita a partir dos pesquisadores que integram a Área de Sistemas de Transportes do Departamento de Engenharia Industrial. Este núcleo, pequeno a princípio, se constituir como núcleo diretor do processo de construção psico-sociológica deste espaço de possibilidades.

3.2. As Possíveis "Linhas de Ação"

O processo de construção desse espaço de possibilidades só poder ser desenvolvido com o profundo questionamento das raízes culturais que estão a fundar e a nortear o perceber, o pensar, o conceber e o agir dos principais agentes da prestação deste serviço urbano de utilidade pública.

Cumpre explicitar que este processo poder se concretizar com o desenvolvimento simultâneo de três linhas de ação, complementares e integradas entre si:

a) A linha de "Estudos e Pesquisas";

b) A linha de "Desenvolvimento Tecnológico";

c) A linha de "Capacitação Tecnológica";

A linha de "Estudos e Pesquisas" dever ter por objetivo permanente identificar, descrever, analisar e refletir sôbre os fundamentos da questão: "Como Promover a Melhoria dos Serviços de Transporte Urbano?"

A de "Desenvolvimento Tecnológico" dever ter por objetivo o desenvolvimento de tecnologias do "Como Promover a Melhoria dos Serviços de Transporte Urbano".

A linha de "Capacitação Tecnológica" dever ter por objetivo transferir - para governos e empresas - a tecnologia do "Como Promover a Melhoria dos Serviços de Transporte Urbano!".

3.3. As Novas Tecnologias

É de fundamental importância que as novas tecnologias a serem desenvolvidas e transferidas para os "prestadores de serviços" devem acelerar a auto-construção de referenciais, de valores e de vontades que sejam utilizadas para a fundação de um "projeto coletivo" para o setor como um todo.

O desenvolvimento destas novas tecnologias deverão adotar como processo o incentivo à imaginação criadora, à reflexão crítica, à integração de equipes multidisciplinares e ao uso intensivo do método científico - segundo a concepção de Karl Popper.

Como suporte para o desenvolvimento destas novas tecnologias deverão ser utilizados os modelos descritivos, explicativos e de predição, as metodologias analíticas e de simulação, os modelos de organização de governos e de empresas, os modelos de custos e tarifas, os modelos de gerência e de administração de sistemas, os modelos de relacionamento com os usuários, com os trabalhadores, com as seguradoras, com os financiadores, com o governo regulador, com os acionistas e assim por diante.

O público alvo deste processo dever ser o conjunto de profissionais que estejam atuando, ou que tenham potencial para atuar, a nível de direção, de gerência e de assessoria de alto nível, em governos e empresas relacionadas, de forma direta e indireta, com os serviços de transporte urbano. Não deve ser desconsiderada a participação dos formadores de opinião pública e dos membros dos diversos níveis do poder legislativo.

Em todas as três linhas de atuação deverão ser utilizados instrumentos que propiciem e acelerem a integração dos profissionais que atuam no setor, tais como: Seminários, Fóruns de Debates, Conferências Técnicas, Congressos e Cursos de Extensão Universitária, todos complementados com visitas e estágios técnicos/culturais, no país e no exterior, sempre em grupos multiestruturados.

Gradativamente os resultados dos estudos, das pesquisas e do desenvolvimento tecnológico devem ser incorporados ao ensino regular dos Cursos de Graduação e de Pós-Graduação.

As questões em tela podem dar origem a temas de trabalhos dos cursos de gradução e de pós-graduação, inclusive para dissertações e teses dos cursos de mestrado e doutorado.

4. A Estratégia de Ação da Universidade

Para acelerar a sua participação no processo de promoção da melhoria dos serviços de transporte urbano ‚ recomendável que a universidade adote a seguinte estrat‚gia de ação:

SEGMENTO 0: Constituição do Núcleo Diretor do Programa

SEGMENTO 1:

FASE A: Preparação do Projeto Precursor

FASE B: Lançamento do Projeto Precursor

FASE C: Execução do Projeto Precursor

SEGMENTO 2:

FASE A: Preparação do Curso de Extensão Universitária

FASE B: Lançamento do Curso de Extensão Universitária

FASE C: Execução do Curso de Extensão Universitária

SEGMENTO 3:

FASE A: Concepção do Instituto de Economia-Política

FASE B: Preparação do Orçamento-Programa do Instituto

FASE C: Cooptação de Sócios Mantenedores

FASE D: Instalação do Instituto de Economia-Política

FASE E: Divulgação do Programa do Instituto

FASE F: Aprovação do Orçamento-Programa do Instituto

FASE G: Execução do Orçamento-Programa do Instituto

Os segmentos 1, 2 e 3 poderão ser executados simultaneamente, a menos de uma adequada defasagem termporal de suas fases, de modo a integrar as ações de todo o conjunto.

4.1. O Projeto Precursor

O Projeto Precursor deve ter por objetivo identificar as questões que mais preocupam os profissionais do setor e as questões que sejam consideradas as mais relevantes para a promoção da melhoria dos serviços de transporte urbano, a partir do ponto-de-vista dos próprios profissionais que prestam e que regulam os serviços de transporte urbano.

Este trabalho de pesquisa - tendo em mente o objetivo da participação da universidade neste processo - deve tomar a forma de um "Ciclo de Integração de Profissionais do Setor de Transporte Urbano".

Este ciclo deve ser constituído por:

a) um Seminário;

b) um Forum de Debates; e

c) uma Conferência Técnica;

todos propiciando as melhores condições para que o tema "Como Promover a Melhoria do Serviço de Transporte Urbano?" seja desenvolvido e debatido pelos mais competentes profissionais do setor - servidores públicos e empresários, em igual número - sob a atenta observação dos estudiosos da PUC/RJ.

O Seminário dever servir para levantar e identificar as questões que servirão como geradoras de temas para as linhas de ação da universidade: temas para os estudos, para as pesquisas e para o desenvolvimento e a capacitação tecnológica.

O Forum de Debates dever servir para testar os resultados produzidos a partir do Seminário e para colher subsídios para a revisão das questões acima mencionadas.

A Conferência Tácnica dever servir para construir as bases de apoio político-institucional para o programa a ser desenvolvido pela universidade.

Este Ciclo, dependendo dos resultados obtidos, poder vir a ser, se renovado, uma atividade permanente do Instituto.

4.2. O Curso de Extensão Universitária

O Curso de Extensão Universitária poderia ter as seguintes

características básicas:

a) ser dirigido a dirigentes, gerentes, assessores e consultores das empresas concession rias e dos órgãos governamentais reguladores dos serviços;

b) ter por objetivo a capacitação no trato de complexidades inerentes à questão da promoção da melhoria dos serviços, o desenvolvimento gerencial do sistema de transportes e a integração dos profissionais do setor;

c) usar intensiva e extensivamente modelos e sistemas (tele)informatizados, construídos a partir do ponto de visto dos usuários;

d) ser complementado por um programa de desenvolvimento cultural: cinema. teatro, etiqueta, etc.

e) ser ministrado em quatro períodos de três semanas, intercalados por cinco semanas de "retorno ao trabalho", em tempo integral e dedicação exclusiva em regime de internato em hotel de categoria internacional e o terceiro período dever ser de visitas dirigidas de natureza técnica/cultural - no Brasil, nos Estados Unidos, na Europa Ocidental e no Japão ou Rússia;

f) ser patrocinado pelos órgãos governamentais de fomento e pelas empresas do setor, produzindo resultados para financiar os estudos e as pesquisas;

g) número de vagas limitadas a 30 (trinta) por curso;

h) realizar dois cursos por ano, aproveitando o verão dos hemisférios sul e norte, em cada curso;

Este Curso de Extensão Universitária poderia ser oferecido já em 1988, a título experimental. E, dependendo dos resultados produzidos, se renovado, poderia se constituir também numa das atividades permanentes do Instituto.

4.3. O Instituto de Economia-Política do Transporte Urbano

O "Instituto de Economia-Política do Transporte Urbano", a ser concebido e constituído em confronto com a experiência desenvolvida no "Programa Precursor" e na preparação do "Curso de Extensão Universitária", dever servir como elemento de catálise e de difusão da ação de promoção da melhoria dos serviços de transporte urbano.

Este Instituto dever ser constituído, por iniciativa da PUC/RJ, por pessoas jurídicas de direito público e privado, em partes iguais, se possível.

A manutenção do Instituto deve ser feita, em princípio, pelos seus associados com base em orçamento-programa com horizontes de três e um ano.

Acreditamos que as instituições que podem vir a se interessar em se associar a um programa desta natureza, desde que promovido e executado pela PUC/RJ são as seguintes: Governos do Estado e dos principais Municípios do Estado do Rio de Janeiro, Ministério dos Transportes, Secretaria de Planejamento e Coordenação da Presidência da República - diretamente ou através do IPEA - BANERJ, BNDES, Banco Mundial, CNTT, Associações de

Empresas e de Profissionais do Setor de Transporte, algumas Prefeituras, algumas empresas privadas - financiadoras, fornecedoras, concessionárias.

Sobre o Instituto resta muito a desenvolver e a escrever. Oportunamente. Em outra ocasião. Com mais experiência construida a partir de novas reflexões.

Com a sempre presente contribuição de meus amigos.


( * ) Nota:

A elaboração deste texto foi motivada pelas conversas mantidas com os professores José Antônio Pimenta-Bueno, Chefe do Departamento de Engenharia Industrial da PUC/RJ e Luiz Flávio Monteiro Gomes, Coordenador do Grupo de Sistema de Transporte daquele Departamento e pela conferência proferida pelo Secretário de Transporte Dr. Josef Barat para o Conselho Diretor da Associação Comercial do Rio de Janeiro em 21 de outubro de 1987;

Este texto aproveita muitos dos ensinamentos que colhi na constante troca de idéias com meus companheiros e amigos - José Ornellas de Souza Filho (Governador do Distrito Federal), José Horácio da Costa Abudib (Secretário de Serviços Públicos), Jorge de Moraes Jardim Filho (Chefe da Casa Civil), Pedro Góes Monteiro de Oliveira (Coordenador de Modernização Administrativa) e Paulo Guaraciaba (Superintendente da TCB - Transportes Coletivos de Brasília Ltda) - no tempo que prestava a minha modesta contribuição para a promoção da melhoria dos serviços de transporte urbano do Distrito Federal, no período 1982/1985;

Algumas das idéias aqui contidas foram geradas a partir de conversas e debates mantidos com os amigos Gen. José Antônio de Alencastro e Silva, Cláudio Diegues (membros do Conselho de Transporte Urbano do Distrito Federal), Wagner Canhedo (diretor-presidente da VIPLAN - Viação Planalto Ltda) e William Alberto de Aquino Ferreira (especialista em transporte).


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