Brasil, Uma Sociedade Aberta (Tele)Informatizada
O Governo a Serviço da Comunidade

Sistema de Planejamento Governamental
do
Governo do Distrito Federal

por
Cesar Rômulo Silveira Neto
Secretário do Governo do Distrito Federal
Brasília, 1o de julho de 1984

Extrato da palestra "Perspectiva do Desenvolvimento de Brasília", proferida no Departamento de Engenharia e Comunicação do Ministério do Exército, em 27 de junho de 1984. Publicado no JORNAL DE BRASÍLIA, em 1º de julho de 1984, com o título "O Futuro da Capital Federal".



Em paralelo ao processo de estabelecimento da "Filosofia da Ação Governamental", o Governador José Ornellas decidiu que iríamos adotar o processo de definição e de implantação do "Sistema de Planejamento Governamental" como instrumento de catálise e de referência de três linhas de ação que, conforme tinha determinado ao assumir o Governo, passaríamos a desenvolver simultâneamente.

A primeira linha de ação tinha por objetivo estabelecer todo o arcabouço teórico que, necessariamente, teríamos que utilizar se quizéssemos aumentar as nossas chances de sucesso no trato com o novo, com o inusitado e com o complexo das Ações Governamentais.

A segunda linha de ação tinha por objetivo levantar as principais "Aspirações, Demandas e Expectativas" da nossa Comunidade. Estabelecemos um procedimento para identificar, registrar e explicitar os fatores determinantes de cada uma das demandas da comunidade. Realizamos inúmeras "Reuniões Gerenciais" de "Avaliação do Desempenho Governamental", a partir de três categorias distintas de pontos-de-vista:

  1. o dos Secretários de Governo e dos Dirigentes das Empresas Estatais, das Fundações e dos Órgãos Relativamente Autônomos;
  2. o dos Administradores Regionais e seus principais Auxiliares;
  3. o dos principais Líderes Comunitários de cada uma das cidades satélites.

Uma verdadeira maratona.

Maratona acompanhada da leitura atenta das notícias, análises e avaliações dos problemas de nossa comunidade veiculados através dos Meios de Comunicações de Massa.

Um mesmo problema sendo esquadrinhado a partir de quatro enfoques distintos. Esta linha de ação deu bons resultados: permitiu que passássemos a conhecer a máquina governamental e as demandas de nossa comunidade com razoável profundidade e num prazo relativamente curto.

A terceira linha de ação tinha por objetivo propiciar condições para que se acelerasse o processo de formação de nossa equipe de governo.

Num primeiro instante, propiciando condições para que os Secretários, antigos e novos, promovessem o necessário "ajuste" de referenciais, de percepções, de valores e de vontades.

Aproveitamos, para promover estas condições, o próprio processo de levantamento das "Aspirações, Demandas e Expectativas" da Comunidade, já referido na segunda linha de ação. Todos nós, de roupa esporte, participando de debates, conversando com os líderes comunitários, subindo e descendo do micro-ônibus, almoçando e, pouco a pouco, informalmente, trocando impressões, iniciávamos, juntos, a formação de uma nova equipe.

Num segundo instante, propiciamos as mesmas condições para que os nossos auxiliares mais imediatos promovessem, conosco, este ajustamento. Aproveitamos não só as já referidas "Reuniões Gerenciais" com dirigentes das nossas empresas e fundações, como também as "Reuniões Gerenciais" para análise dos principais problemas da comunidade e das respectivas alternativas de solução. Infelizmente alguns desses auxiliares tiveram que ser substituídos pois o tempo disponível para a formação de nossa equipe era por demais exíguo.

A par de servir como instrumento de catálise e de referência destas três linhas de ação, o "Sistema de Planejamento Governamental" deveria servir para compatibilizar o "Estar voltado para o futuro" como o "Ser eficaz no presente" pois, acreditamos que, quanto melhor for feita esta compatibilização melhor estaremos contribuindo para a melhoria da qualidade de vida de nossa comunidade.

Além desta compatibilização, este Sistema deveria nos fornecer os instrumentos adequados ao processo de destinação dos recursos limitados disponíveis às demandas ilimitadas existentes.

Dentro deste contexto, antes mesmo de nossa posse, tivemos a ventura de termos tido acesso a estudos que recomendavam que fosse implantado um Sistema de Planejamento que possibilitasse a integração das ações desenvolvidas pelos diversos setores governamentais. Ventura, pois outro não era o nosso propósito. Ventura, por encontrar um campo propício à semeadura de novos instrumentos de gestão, já em plena utilização no âmbito empresarial, particularmente no âmbito do Sistema TELEBRÁS.

A Política de Planejamento da Ação Governamental
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A primeira providência que tomamos ao iniciar o processo de definição do "Sistema de Planejamento Governamental" foi a de definir as características básicas do modelo de planejamento a ser adotado. Estas características foram especificadas de modo a tornar o sistema de planejamento, mesmo antes de sua plena implantação, no nosso principal instrumento de internalização da própria "Filosofia da Ação Governamental", a par de torná-lo um instrumento auxiliar de formulação, de articulação e de divulgação do arcabouço teórico das nossas decisões e de nossas ações.

Consolidamos e formalizamos as características básicas do modelo de planejamento a ser adotado através da "Política de Planejamento da Ação Governamental", que a seguir enunciamos:

"O Planejamento da Ação Governamental:

A Definição Básica do "Sistema de Planejamento Governamental"
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O passo seguinte que demos no processo de definição do "Sistema de Planejamento Governamental" foi o de estabelecer uma definição que servisse de base para todo o trabalho de especificação detalhada deste sistema. Uma definição que servisse de guia, de plano de trabalho, de ponto-de-referência, para todo um esforço coletivo de pesquisas, de formulações, de especificações, de aplicações experimentais e de avaliações críticas.

Uma definição que servisse também de guia, de referencial, para as nossas atividades de planejamento da ação governamental antes mesmo de termos um Sistema de Planejamento totalmente definido e implantado.

O urgente não espera o importante...

Para estabelecer esta definição, nos fizemos valer de uma das partes de nosso arcabouço teórico, já então em pleno desenvolvimento. Utilizamos a "Especificação Básica de um Sistema Governamental", um documento normativo, então no início de sua elaboração.

A partir da versão preliminar deste documento normativo definimos o "Sistema de Planejamento Governamental", para o Governo do Distrito Federal, como sendo: (figura /F1/)

O conjunto de "Agentes de Planejamento do Governo do Distrito Federal" estruturado para

Sempre Considerando:

Os Documentos de Planejamento da Ação Governamental
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Tendo esta definição básica como referência, passamos à fase de definição dos documentos que deveriam ser utilizados para consubstanciar os diversos níveis de planejamento da ação governamental.

Foi um trabalho que exigiu muita reflexão sobre conversas desenvolvidas, a maioria em caráter informal, com os principais técnicos dos diversos setores do Complexo Administrativo do Governo do Distrito Federal.

Destas conversas depreendemos que cada um dos setores do governo tinha a sua "linguagem própria" para descrever o mesmo fenômeno social. Tal fato denotava a falta de um arcabouço teórico mais elaborado para tratar das questões de integração da ação governamental.

Mais do que a definição dos documentos de planejamento em si, estávamos preocupados em:

O resultado deste esforço, que acreditamos seja inédito no âmbito de governos estaduais, está indicado na figura /F2/.

Nesta figura estão representados não só os documentos de planejamento em si, mas também a articulação lógica que deve existir entre os seus conteúdos e o nível de cada documento na hierarquia de planejamento da ação governamental.

Consideramos a "Constituição da República Federativa do Brasil" como determinante básico do Planejamento do Governo do Distrito Federal.

Os "Planos de Desenvolvimento e de Segurança Nacional", de que trata o item V do Artigo 8o da Constituição, assim como as "Determinações Legais dos Poderes da União, estabelecidas através de leis, decretos-leis e acórdãos, são também determinantes de nosso planejamento.

Nesta representação indicamos que todos estes instrumentos, sendo de hierarquia inferior, não devem estar em desacordo com os preceitos constitucionais.

A rigor, no âmbito do Governo do Distrito Federal, teríamos que ter, não estes documentos em si, mas sim uma seleção das proposições que dizem respeito mais de perto ao nosso Governo, a nossa interpretação destas proposições e, se possível, as avaliações críticas e contribuições que possam vir a servir de subsídio para eventuais reformas constitucionais e para as reformulações dos planos nacionais de desenvolvimento e de segurança.

Com base nestas determinações e na "Filosofia da Ação Governamental" que fundamenta toda e qualquer atividade de planejamento, explicitamos e formalizamos o entendimento do nosso governo a respeito das "Funções do Governo do Distrito Federal", segundo, também, o nosso entendimento.

Podem parecer, a princípio, tarefas fáceis. Mas não o são. São tarefas que exigem grande sensibilidade e grande poder de síntese para captar e registrar o que de essencial permeia todo o elenco de aspirações da comunidade, inclusive as que não constam, de forma explicita, nos instrumentos legais que regulam as interações sociais.

No mesmo nível hieráquico destas funções colocamos o documento que consubstancia o resultado do levantamento das "Aspirações, Demandas e Expectativas da Comunidade".

Temos feito este levantamento a partir de diversas fontes, tanto primárias quanto secundárias, dentre as quais se incluem as feitas diretamente junto à comunidade e as feitas, indiretamente, através dos meios de comunicação de massa, de representantes de quadra, de associações e órgãos de classe, dos diversos poderes da União, e da "Comissão do Distrito Federal" no Senado da República.

É muito importante ressaltar que, no Distrito Federal, a comunidade se organiza informalmente através, por exemplo, de Representações de Quadra e de Associações de Moradores de Bairros. Essas organizações facilitam o entendimento Governo/Comunidade. A elas o Governo José Ornellas tem permitido o acesso a todos os escalões do Governo, inclusive ao próprio Governador. O seu governo tem incentivado estes tipos de organização pois tornam mais fáceis e estáveis as relações do governo com a comunidade, além de servirem de canais alternativos para a explicitação das suas demandas e para a difusão das ações governamentais, inclusive as planejadas.

Estamos, hoje, testando o "Sistema de Atendimento ao Cidadão", que, integrando os recursos das telecomunicações e da infomática, permitirá ao Governo do Distrito Federal estabelcer mais um canal de comunicação direta com a nossa comunidade. Temos grandes e fundadas esperanças no desempenho deste sistema.

O nível a seguir diz respeito à "Análise do Meio Ambiente" dos Agentes de Planejamento Governamental. Este meio ambiente, para fins analíticos, é discriminado nos seguintes âmbitos de abrangência: interno, local, nacional e mundial.

Estas análises condicionam, logicamente, dois níveis de planejamento: o das "Hipóteses para o Planejamento Governamental" e o das "Diretrizes, Objetivos e Metas da Ação Governamental". No primeiro caso, para subsidiar o planejamento de longo e médio prazo e, no segundo, o de curto prazo.

As "Hipóteses para o Planejamento Governamental" são hipóteses formuladas pelos agentes de planejamento, sobre as evoluções prováveis das variáveis não controladas pelos agentes governamentais e que são, por eles, consideradas relevantes para a determinação do desempenho governamental.

Estas hipóteses não devem ser fruto do "achismo" de alguns indivíduos privilegiados. Mas sim de um esforço sério e sistemático de análise da evolução da conjuntura; de produção de informações e de estudos prospectivos sobre as correntes e tendências existentes na sociedade; de análise e inferências estatísticas de variáveis quantificáveis, corretamente projetadas.

Mesmo assim, sabemos todos, estas hipóteses não se confirmarão necessariamente. Estas devem ser sistematicamente avaliadas em confronto com a evolução real dos acontecimentos e reformuladas sempre que necessário.

Estas hipóteses são, no entanto, de fundamental importância para a construção de um "referencial comum" para todos os planejamentos funcionais, que, por si só, já são de grande complexidade.

Com estas hipóteses bem determinadas podemos estabelecer, com o mínimo de contradições e ambiguidades, um conjunto, articulado e completo, de proposições homogêneas que definem as regras básicas a serem observadas no exercício de cada uma das funções governamentais, até um nível determinado; inclusive no que diz respeito à hierarquia destas regras e aos padrões de desempenho desejados para cada uma dessas funções. A este conjunto estruturado de proposições, damos o nome de "Política para a Ação Governamental".

Devemos ressaltar que, em cada nível de planejamento, devem ser sempre consideradas todas as proposições contidas nos documentos de hierarquia superior. Mais ainda: cada proposta de política deverá ser acompanhada de uma exposição de motivos que explicite os fatos considerados e os princípios que fundamentaram a decisão de se estabelecer uma determinada proposição como política de governo.

A partir deste nível, ele inclusive, todo o planejamento da ação governamental é subdividido em:

Reservamos o nível seguinte para os "Planos Diretores da Ação Governamental". Estes planos devem conter todas as informações necessárias ao estabelecimento da direção em que devemos desenvolver o exercício de cada uma das funções governamentais, tanto no que se refere à forma básica em que a função deverá ser exercida, quanto aos objetivos que deverão ser alcançados. Algumas metas significativas poderão ser também incluídas, e, sempre que possível, um estudo de viabilidade desta proposta de direção.

No caso das funções que são exercidas através de sistemas, deverão ser claramente estabelecidas as proposições referentes à implantação, à expansão, à operação e à manutenção do sistema, inclusive no que diz respeito à sua infra-estrutura física e aos recursos humanos necessários ao seu funcionamento, segundo os padrões de desempenho estabelecidos.

Um destaque todo especial é dado ao que denominamos "Plano Diretor da Ocupação Territorial", que contém, inclusive, proposições referentes ao Meio Ambiente Natural. É um plano ordenador, regulador, disciplinador, das ocupações que são concretamente realizadas, tanto em decorrência do exercício das funções governamentais quanto pela ação da iniciativa privada, algumas das vezes, até em sentido contrário ao que foi estabelecido pelo governo local.

Destes planos diretores decorrem as "Diretrizes, Objetivos e Metas da Ação Governamental", plurianuais sempre que necessário. Elas são anualmente revisadas a partir das análises do meio ambiente, em especial as que dizem respeito às demandas da comunidade e à avaliação do desempenho governamental no período recém findo.

O conteúdo deste documento é que servirá de base, lógica e factual, à elaboração do "Plano Ação Governamental" a nível de "projeto" executivo e de "atividade" permanente.

Este plano, uma vez orçado, se constituirá no "Orçamento- Programa Governamental" que, por sua vez, determina a "Programação Financeira Governamental" necessária e consequente à sua plena execução.

De posse da síntese destes documentos, diversas "Reuniões Gerenciais" são realizadas com a participação do Governador e dos Secretários de Governo, com o objetivo de se proceder à "Avaliação do Desempenho Governamental Esperado" em decorrência da execução do orçamento-programa, tendo, como principais pontos de referência, as demandas da comunidade e a nossa estimativa sobre os recursos finaceiros que teremos disponível para executá-lo.

Em função do resultado desta avaliação, o Governador pode determinar que sejam feitas alterações no planejamento proposto, podendo implicar até na alteração de uma determinada política; ou, em caso contrário, aprovar o planejamento proposto. A estas determinações damos o nome de "Determinações de Ações Gerenciais".

Dentro deste contexto que, a nosso ver, ressaltou, mais uma vez, a complexidade implícita no planejamento da ação governamental, estabelecemos, de modo claro, as finalidades básicas que todos os documentos de planejamento devem atender; quais sejam:

O Processo de Planejamento da Ação Governamental
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O processo que estabelecemos para consolidar as informações já disponíveis e, em consequência, elaborar estes documentos, é o das "versões sucessivas" de cada um dos documentos.

Todos estão sendo produzidos simultâneamente com a participação efetiva de todos os responsáveis pelo exercício de cada função governamental, pois acreditamos que, se estes documentos não forem produzidos pelos próprios responsáveis pelo exercício de cada função governamental, eles serão muito úteis para enfeitar as prateleiras das nossas bibliotecas ou ficarão esquecidos dentro das gavetas e dos arquivos.

Entendemos que os documentos de planejamento não são instrumentos de propaganda e de relações públicas.

Entendemos, isto sim, que o processo de elaboração dos documentos de planejamento deve ser intensamente utilizados como elemento de catálise dos processos de comunicação e de negociação entre os inúmeros agentes governamentais, e entre eles e a comunidade a que servem.

O Governador José Ornellas estabeleceu que, ao passar o Governo para o seu sucessor, fará a entrega, no estado que se encontrarem, da última versão destes documentos, para que, esperamos, sirvam de versão número zero do novo período de governo.

Governar é uma tarefa coletiva de grande complexidade e responsabilidade. É como uma corrida de bastão infindável, onde estes documentos de planejamento devem fazer o fundamental papel de bastão.


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